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Le référendum législatif abrogatif en Italie

La démocratie semi-directe, entre régime représentatif partitocratique et État de droit constitutionnel-juridictionnel
The Legislative Veto Referendum in Italy: Semi-Direct Democracy, Between Party- Dominated Representative Regime and Constitutional-Judicial Rule of Law
Franck Laffaille

Résumés

Consacré par le constituant de 1947 en tant qu'indispensable vecteur de la souveraineté populaire, le mécanisme référendaire est cependant perçu avec méfiance par la République partitocratique. En témoignent sa nature seulement ablative (référendum législatif abrogatif de l'article 75 C.) et la réticence à adopter une loi (1970) permettant l'organisation concrète de référendums. La volonté populaire référendaire – jugée dangereuse pour la stabilité des institutions représentatives – doit en outre passer sous les fourches caudines de la Cour constitutionnelle ; par ce contrôle juridictionnel, celle-ci va manifester sa puissance herméneutique et son audace prétorienne. Au cœur d'une double rencontre – souveraineté populaire/démocratie représentative et souveraineté populaire/démocratie constitutionnelle – le référendum résume parfaitement la « louable aporie » de tout régime libéral-démocratique : l'impossible négation de la souveraineté populaire va de pair avec le nécessaire ( ?) encadrement – par le droit – de cette dernière.

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Texte intégral

  • 1 « Il y a référendum populaire pour décider l’abrogation, totale ou partielle, d’une loi ou d’un act (...)
  • 2 Massimo Luciani, « Art. 75. Il referendum abrogativo », dans Giuseppe Branca, Alessandro Pizzorusso (...)
  • 3 Le référendum législatif abrogatif est à distinguer du référendum de l’article 138 C et de l’articl (...)
  • 4 Roberto Bin, Giovanni Pitruzzella, Diritto costituzionale, Turin, Giappichelli, 2003, p. 351.
  • 5 Francesco Sorrentino, « L’ammissibilità dei referendum manipolativi », dans Il giudizio di ammissib (...)
  • 6 Eugenio De Marco, « Usi impropri del referendum abrogativo e giudizi di ammissibilità della Corte c (...)

1Institué par la Constitution de 1947, le référendum législatif de l’article 75 C1 est dit « abrogatif »2. Il ne peut – en principe – qu’entraîner ablation d’une disposition législative3. Peuvent être visées des normes législatives stricto sensu ou des actes ayant la force d’une loi ; il s’agit – le plus souvent – d’une ou de diverses dispositions contenues dans un texte de loi. Le référendum peut à juste titre être qualifié d’instrument de « législation négative4 », en ce qu’il permet d’expulser de l’ordonnancement juridique une norme législative. Mais cette définition sommaire doit être immédiatement nuancée : le texte visé par l’opération référendaire peut faire l’objet d’une « manipulation » tant la soustraction de quelques lignes, voire d’un mot, est de nature à conférer au texte initial une signification différente. L’ablation emporte alors évidente création d’une norme, par définition autre. Aussi est-il fréquent de parler, en Italie, de « référendum manipulatif » lorsque la nouvelle construction normative, issue de l’ablation, emporte, de fait, nouveau texte5 (cf. plus en avant le référendum électoral, exemple topique de « référendum manipulatif »6).

  • 7 Giorgio Berti, « Abuso del referendum e tutela della funzione parlamentare », dans Il giudizio di a (...)
  • 8 Le référendum de 1993 est de nature « quasi constituante » pour Mauro Volpi, « Referendum nel dirit (...)
  • 9 Carlo Mezzanotte, R. Nania, « Referendum e forma di governo in Italia », Dem. & dir., 1981, p. 51. (...)

2Au-delà de la dimension technique de l’objet, un constat : nombre de mutations majeures – politiques et sociales – ont été le fruit de la volonté populaire. Grâce à cette stratégie de contournement de la volonté des élus du peuple qu’est le référendum (avec le risque d’une dé-légitimation du Parlement et du régime représentatif)7, la société italienne a, depuis plus de quarante ans, considérablement évolué. Depuis les premiers référendums des années 1970, des questions majeures ont été tranchées par le peuple : divorce, avortement, procréation médicale assistée, environnement, financement des partis politiques, lois électorales, nucléaire, chasse, responsabilité des magistrats... L’utilisation du référendum conduit même à un changement de système politique, de « constitution matérielle » : le système mis en place à partir de 1948 – la DC (Démocratie chrétienne) et ses alliés les partis « laïcs » continuellement au pouvoir, avec exclusion du PCI (Parti communiste) – s’effondre via les référendums de 1991 et 19938. Advient l’ère de la IIe République, dénomination sans intérêt au regard de la science du droit mais indiquant le changement de régime politique. En un mot, réfléchir sur le référendum comme institution revient à réfléchir sur la forme de gouvernement tant ce mécanisme a des incidences sur l’évolution du régime représentatif9. Si l’institution référendaire apparaît solidement implantée, un bémol important doit cependant être apporté : un nombre non négligeable de référendums n’est pas validé depuis une quinzaine d’années, par défaut d’atteinte du quorum. L’abstention (« La majorité des électeurs inscrits » n’a pas pris part au vote) emporte non validation des résultats, quand bien même les votants ont massivement appelé à l’abrogation d’une norme. L’exemple des référendums de 2005 portant sur des questions de bioéthique est particulièrement intéressant : le Saint-Siège (État indépendant s’ingérant dans les affaires intérieures d’un autre État) et le Gouvernement (Berlusconi) appellent à ne pas voter... L’histoire du référendum depuis 1970 est une histoire en accordéon, entre mutations politiques et sociales considérables et invalidations des résultats en raison de l’insuffisante mobilisation des électeurs.

  • 10 Pour Paladin, le référendum est le mécanisme qui permet à la Cour constitutionnelle de rendre des d (...)
  • 11 Massimo Luciani, « Omogeneità e manopolatività delle richieste di referendum abrogativo tra libertà (...)

3Pour comprendre toute la complexité du modus operandi référendaire, sans doute est-il nécessaire de remonter plus loin dans le temps. Comment éluder la naissance et la croissance difficile de l’institution, avec des partis politiques regardant avec méfiance une vox populi pouvant défaire les lois, leurs lois ? Dès 1947, la République partitocratique est enserrée dans les rets d’une inexorable contradiction : si la consécration du référendum est inévitable dans le cadre d’un système qui se veut démocratique, les partis politiques demeurent méfiants et limitent son application concrète. Il faut attendre 1970 pour que soit votée par le Parlement la loi permettant d’organiser le premier référendum de l’histoire de la jeune République ! La volonté populaire connaît donc des limites hétérogènes posées par ceux-là même qui la consacrent, limites inhérentes à la logique de la démocratie représentative. La méfiance envers le référendum est encore visible dans la volonté d’encadrer ce mécanisme, juridiquement et juridictionnellement. Il est confié à la Cour constitutionnelle le pouvoir de contrôler la constitutionnalité des questions référendaires. Il lui revient alors de déclarer – parfois en fonction de critères dégagés de manière fort prétorienne10 – valides ou non les questions posées au souverain11.

  • 12 Pour des raisons liées aux exigences de publication, la IIIe partie de l’intervention a été supprim (...)

4Au regard de ces divers éléments et des contraintes éditoriales12, deux axes sont ici abordés pour défricher l’objet de cette étude. Jugé indispensable au processus démocratique mais périlleux pour le régime représentatif, le référendum n’est consacré qu’avec réticence par la République partitocratique. Jugée dangereuse pour la stabilité des institutions, l’initiative référendaire doit passer – dans une logique conforme aux canons de l’État de droit – sous les fourches caudines du contrôle juridictionnel, celui de la Cour constitutionnelle.

Référendum et régime représentatif : la volonté populaire consacrée avec réticence par la République partitocratique

5Consacré par le constituant de 1947, le référendum fait l’objet d’une délimitation matérielle qui révèle la crainte qu’inspire ce mécanisme de contournement de la volonté des élus. Cette crainte s’étend au législateur : il faut attendre 1970 pour que soit adoptée la loi permettant l’organisation de manifestations référendaires.

Les contradictions du constituant de 1947 (entre consécration et limitation)

6Lors des débats de l’Assemblée nationale constituante (21 décembre 1946-22 janvier 1947), les partis proclament de prime abord leur attachement à cet incontournable instrument au service de la souveraineté populaire. Cependant, l’ode au référendum est presque immédiatement tempérée : se succèdent les discours soulignant combien il doit être employé avec précaution tant le peuple – peu formé au politique – pourrait être victime des démagogues.

  • 13 La proposition de conférer une initiative au chef de l’État en matière référendaire pour trancher u (...)
  • 14 Cité par Giangiulio Ambrosini, Referendum, Turin, Bollati Boringhieri, 1993, p. 27. Temistocle Mart (...)
  • 15 Cité par G. Ambrosini, Referendum, op. cit., p. 27.

7Arrive en premier lieu sur la table de travail des constituants un projet ficelé par Mortati, l’un des plus grands constitutionnalistes de son temps, proche de la DC. La « proposition Mortati », très riche et professorale, met en exergue plusieurs types de référendum, à l’initiative du peuple et/ou du chef de l’État13. Mortati a le mérite de souligner la dimension duale du référendum : si l’intervention du peuple peut avoir une « fonction d’équilibre », elle est susceptible « d’introduire un élément de disharmonie dans l’unité de l’indirizzo politico14 » (décisionnisme politique centré autour du couple gouvernement-majorité parlementaire-partis). Pour éviter que le peuple ne se transforme en entité déstabilisante, Mortati ajoute qu’il doit intervenir comme « entité organisée, et non comme peuple indifférencié15 », formule pour le moins absconse ou naïve. De manière classique, il veut dire par là que seul le peuple éclairé est en mesure de se prononcer avec raison et bon sens, ce qui renvoie à une double condition : que ledit peuple soit éduqué (vieux débat depuis les Lumières) et que les questions posées soient dépourvues d’ambiguïté (cf. en aval le contrôle de la Cour constitutionnelle). La proposition Mortati est vite « démembrée » et rejetée : outre sa complexité, elle mentionne la possibilité – jugée dangereuse – d’un référendum positif.

  • 16 Cité par Anna Chimenti, Storia del referendum, Rome-Bari, Laterza, 1999, p. 9.

8Lors des débats suivants, l’hostilité envers le référendum positif apparaît d’évidence : le peuple serait incapable de « créer » une loi en raison de la complexité du processus législatif. Togliatti, leader charismatique du PCI, décrit même le référendum comme un danger : son utilisation fréquente par un « parti fortement organisé »16 pourrait conduire à neutraliser de fait le fonctionnement des assemblées parlementaires. Il va de soi que par « parti fortement organisé », Togliatti songe non pas au sien mais à l’autre, l’ennemi de classe, la DC. Le « parti du peuple » développe ainsi une classique et facile thématique : le référendum-plébiscite, menace pour la démocratie parlementaire-représentative. Les démocrates chrétiens sont les principaux défenseurs de l’institution référendaire, dès lors qu’elle prend les traits d’un mécanisme ablatif et que les matières perçues les plus fondamentales (cf. le texte de l’article 75 C) sont soustraites au jugement du peuple en action. Le (jeune) député DC Aldo Moro résume bien la pensée de son parti : le référendum est d’autant plus acceptable et praticable que sa sphère d’application est réduite.

Les réticences du législateur : la tardive mise en œuvre de l’institution référendaire

9Étrange et difficile naissance que celle du référendum : à peine consacré, il est neutralisé par la Démocratie chrétienne et ses alliés au pouvoir à partir de 1948. Il s’agit de la période dite de « congelamento », de gel : pendant plus de vingt années, le système partitocratique fait obstacle à toute manifestation de la volonté populaire. L’article 75 C nécessite l’adoption d’une loi pour permettre concrètement à l’institution référendaire de prendre corps ; or, aucune loi n’est votée entre 1948 et 1970. La raison est simple : les partis au pouvoir n’ont aucun intérêt à promouvoir un mécanisme de démocratie semi-directe susceptible de bouleverser le cadre partisan et d’affaiblir la légitimité de la représentation nationale. Certes, les tentatives ne manquent pas au cours des différentes législatures : des projets sont présentés, le plus souvent votés par l’une des chambres mais rejetés par l’autre. La première initiative – du gouvernement De Gasperi en 1949 – n’est pas adoptée avant la fin de la législature. Un identique sort advient au projet déposé par le président du Conseil Fanfani en 1958 lors de la troisième législature. Le texte du gouvernement Moro (quatrième législature) est lui aussi victime de l’attitude dilatoire des partis politiques présents au Parlement. Le paradoxe est que ces mêmes partis votent entre-temps la loi constitutionnelle n° 1 de 1953 en vertu de laquelle est confiée à la Cour constitutionnelle une tâche fondamentale : juger si les questions référendaires déposées sur le fondement de l’article 75 C sont admissibles. Est ainsi adoptée une loi constitutionnelle qui ne peut recevoir concrète application en l’absence de loi ordinaire donnant vie à l’institution référendaire.

  • 17 Il existe une autre limite : la demande référendaire doit être déposée entre le 1er janvier et le 3 (...)
  • 18 Pietro Perlingieri, Pasquale Femia, « Art. 75 », dans P. Perlingieri, Commentario alla Costituzione (...)

10La situation se débloque lorsqu’apparaît, dans l’agenda parlementaire, la question du divorce. La coalition au pouvoir se fissure, entre une DC (pressée par le Vatican) hostile au divorce et ses alliés « laïcs » progressistes. Devant une telle configuration, inédite, Fanfani (leader de la DC) propose à ses alliés « laïcs » un compromis : la DC cesse son obstruction au Parlement, permettant ainsi l’adoption d’un texte ; en contrepartie, est votée une loi sur le référendum... avec l’espoir revendiqué d’une abrogation ultérieure, par le peuple, de la loi sur le divorce ! La loi n° 352 de 1970 est clairement le fruit d’un pacte de circonstance : l’institution du référendum est perçue par la DC comme le seul mécanisme à même d’invalider la loi sur le divorce. Le compromis est atteint : le 25 mai 1970 est adoptée la loi sur l’« attuazione » du référendum ; le 1er décembre 1970 est adoptée la loi sur le divorce. Si le législateur donne enfin vie au référendum législatif abrogatif, la méfiance envers ce mécanisme perdure. Pour éviter qu’il n’emporte déstabilisation de la vie politique et délégitimation des institutions représentatives, est posée une limite : point de requête référendaire durant l’année précédant la fin de mandat de l’une ou des deux assemblées. On voit ici combien la logique de la démocratie semi-directe est perçue comme dangereuse tant elle est susceptible d’influer sur le renouvellement des organes représentatifs de la souveraineté populaire17. En vertu de la loi n° 352 de 1970, l’initiative référendaire doit émaner d’un groupe d’au moins dix citoyens inscrits sur les listes électorales. Une fois déposée(s) la (les) question(s) près la Cour de cassation, les 500 000 signatures doivent être recueillies dans un délai de trois mois. Il revient à la même Cour de cassation de vérifier la régularité des signatures ; au sein de celle-ci est constitué l’Office central pour le référendum, qui examine la régularité de la procédure18. Une fois passé avec succès ce premier filtre, la ou les demandes référendaires sont transmises à la Cour constitutionnelle qui apprécie leur régularité à la Constitution. Advient le temps du filtre juridictionnel.

Référendum et Etat de droit : la volonté populaire encadrée par la justice constitutionnelle

11Toute demande référendaire doit passer sous les fourches caudines de la Cour constitutionnelle, juge de la régularité des opérations référendaires. La puissance prétorienne de ce dernier – qui s’entrevoit dans les critères de recevabilité par lui posés – est exercée de manière très significative en matière de référendums électoraux.

Les critères de recevabilité posés par la Cour constitutionnelle

12Non institué par les constituants de 1947, le contrôle juridictionnel découle de la loi constitutionnelle n° 1 de 1953 (article 2-1) : « Il appartient à la Cour constitutionnelle de juger si les demandes de référendum abrogatif présentées dans le cadre de l’article 75 de la Constitution sont admissibles au sens du second alinéa de cet article. » La Cour constitutionnelle vérifie dans un premier temps que le référendum ne porte pas sur les matières prohibées par l’article 75-2 C (« lois fiscales et budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, d’autorisation de ratifier des traités internationaux ») ; est emblématique de ce contrôle a minima la décision n° 10 de 1972. Puis, à partir de la – fondamentale – décision n° 16 de 1978, elle élargit de manière prétorienne son contrôle en faisant « parler » de manière extensive l’article 75-2 C. Puisque ce dernier vise les « lois fiscales et budgétaires », sont aussi écartées les lois « entourant » la loi de finances annuelle. Puisque l’article 75 C vise les lois « d’autorisation de ratifier des traités internationaux », la Cour écarte aussi celles qui servent pour leur exécution. Il s’agit de protéger ces champs si particuliers et fondamentaux que sont les lois financières (au sens large du terme) et les lois relatives à l’activité diplomatique de l’État. Autres lois ne pouvant faire l’objet d’un référendum abrogatif selon la Cour : les lois « renforcées », normes atypiques et supérieures aux lois ordinaires (cf. par exemple les lois d’exécution du concordat entre le Saint-Siège et l’État italien). Sont encore soustraites au référendum les lois « à contenu constitutionnellement obligatoire » : il ne saurait être porté atteinte au « noyau dur » de ces normes sans méconnaître les principes posés par la Constitution elle-même (voir ci-après les lois électorales).

  • 19 Antonio Baldassare, Referendum e legislazione, dans M. Luciani, M. Volpi (dir.), Referendum, Bari, (...)

13Dans la décision n° 16 de 1978, la Cour constitutionnelle se prononce sur plusieurs demandes référendaires abrogatives. Cet épisode est particulièrement intéressant car est déclarée non admissible la moitié des questions proposées (Concordat de 1929, 97 dispositions du Code pénal, codes militaires, ordre judiciaire militaire). Au-delà de la casuistique, ce qu’il faut retenir est l’audace du juge : pour contrôler la régularité d’une question référendaire, il ne suffit pas – nous dit-il – de lire l’article 75 C. Il convient d’opérer une lecture systémique, afin de vérifier que la question ne porte pas atteinte à la cohérence de l’ordonnancement juridique. De ce pouvoir de contrôle auto-conféré19, le juge tire les – fondamentales – conséquences suivantes quant aux questions posées :

  • 20 G. M. Salerno, « Referendum », Enc. del diritto, XXXIX, Milan, Giuffrè, p. 239.

14- elles ne doivent pas être hétérogènes mais posséder une cohérence minimalement unitaire ;
- elles ne doivent pas viser des normes de la Constitution ou des lois constitutionnelles ou encore des « actes législatifs dotés d’une force passive particulière » ;
- elles ne doivent pas viser des dispositions législatives ordinaires « à contenu constitutionnellement obligatoire » quand leur abrogation conduirait à porter atteinte au corpus constitutionnel ;
- l’article 75 C. ne doit pas faire l’objet d’une lecture stricto sensu mais d’une « interprétation logico-systémique20 ».

  • 21 M. Volpi, « Referendum nel diritto costituzionale », Dig. Disc. Pubbl., XII, Turin, Utet, 1997, p.  (...)
  • 22 Assertion reposant sur la croyance – naïve – en une véritable césure entre le « bon » référendum et (...)

15Sans doute la Cour adopte-t-elle cette jurisprudence au nom de la stabilité institutionnelle ; un régime représentatif ne peut pas digérer des secousses référendaires permanentes, susceptibles d’emporter évidente déstabilisation politique. La loi de 1970 ne posant pas une digue suffisamment large, la Cour fait office d’organe de suppléance21, invente des limites de nature à juguler le flot référendaire. Dans la décision n° 16 de 1978, le souci du juge de constituer une barrière contre une utilisation « distordue », plébiscitaire22 du référendum est visible.

  • 23 M. Luciani, « La nuova giurisprudenza sul referendum. L’esempio della sentenza n° 22 de 1981 », Giu (...)
  • 24 Sergio Bartole, « Dalla elaboratezza dei quesiti ai referendum abrogativi, e ritorno », dans Il giu (...)
  • 25 Roberto Bin, Giovanni Pitruzzella, Diritto costituzionale, Turin, Giappichelli, 2003, p. 445.
  • 26 Livio Paladin, « Profili problematici della giurisprudenza costituzionale sull’ammissibilità del re (...)
  • 27 Gustavo Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, Bologne, Il Mulino, 1977, p. 472.

16Sont donc inadmissibles les référendums dont les questions ne possèdent pas une cohérence unitaire ; est ainsi posée une exigence d’homogénéité matérielle des requêtes. Fait l’objet d’une décision d’inadmissibilité le référendum visant des dispositions législatives par trop diverses et sans liens entre elles (absence de « fundamentum relationis23 »). L’objectif : éviter que la liberté de vote de l’électeur ne s’en trouve forcée24. Comment en effet demander au citoyen de se prononcer de manière binaire (oui ou non) sur des thèmes aussi différents que le droit de la presse, le droit des étrangers, les actions de sabotage visant les entreprises... ? On trouve ce raisonnement dans la décision n° 13 de 2012 : les questions posées partagent une identique tare juridique, le manque de clarté. Les votants ne seraient pas suffisamment éclairés sur les conséquences de l’abrogation législative ; la conscience citoyenne ne trouverait pas à s’exprimer de manière satisfaisante en raison de la formulation même du texte. La manipulation a ses limites, que la raison juridictionnelle tente d’éclaircir. Si cette exigence de cohérence et d’unicité des demandes référendaires semble louable, elle ne manque pas de susciter des réserves, car elle pose très clairement la question de la puissance du juge dans sa fonction de « garde-barrière normatif » : la recherche d’un « principe commun » – à même de conférer au référendum une cohérence suffisante – est chose fort délicate et subjective. Il n’est guère étonnant que les critiques pleuvent parfois sur la Cour, accusée de tracer un sillon jurisprudentiel peu cohérent25. Rude tâche que ce rôle de juge-arbitre des volitions populaires, en raison du risque, classique, encouru : transformer le contrôle de constitutionnalité en contrôle politique/partisan. Pour Paladin, la Cour – à partir de l’emblématique décision n° 16 de 1978 – va au-delà de ses compétences, au-delà de la lettre de l’article 2 de la Loi constitutionnelle n° 1 de 195326. Non sans lucidité, comme de coutume, G. Zagrebelsky souligne combien le contrôle des opérations référendaires représente un danger pour la légitimité de la Cour constitutionnelle27.

La puissance prétorienne du juge : le cas topique des référendums électoraux

  • 28 À lire les débats de l’ANC, le constituant de 1947 entend accorder une protection particulière aux (...)
  • 29 Les développements qui suivent sont tirés en partie de la Chronique annuelle de jurisprudence const (...)

17À défaut de figurer dans le corpus constitutionnel28, les lois électorales font l’objet d’un traitement particulier, en vertu de la jurisprudence de la Cour29. Sur le fondement d’une construction prétorienne, les lois électorales sont dites « constitutionnellement nécessaires » car « indispensables pour assurer le fonctionnement et la continuité des organes constitutionnels » (CC, n° 15 et 16 de 2008). Les questions référendaires visant une loi électorale doivent tout d’abord être « homogènes » et posséder une « matrice rationnellement unitaire » ; surtout, il doit subsister, en cas d’abrogation, une « cohérente réglementation résiduelle, immédiatement applicable, aux fins de garantir, même dans l’hypothèse d’une inertie législative, la continuité opérationnelle de l’organe » (CC, n° 32 de 1993). La spécificité de ces lois s’entrevoit encore dans la mesure où une question référendaire ne peut « avoir pour objet une loi électorale entière » mais doit obligatoirement porter sur certaines dispositions. Après ablation éventuelle de ces dernières, demeure ainsi toujours en vigueur une partie de la loi, de nature « à garantir le renouvellement, à tout moment, de l’organe constitutionnel représentatif ». La décision no 13 de 2012 représente une bonne illustration : la Cour déclare non admissibles les deux questions référendaires visant à abroger partiellement ou in toto la loi électorale n° 270 de 2005. La question n° 1 est déclarée non admissible car l’abrogation totale de la loi se traduirait par « l’absence d’une loi constitutionnellement nécessaire ». Or, l’éventualité d’une paralysie – « même théorique » (CC, n° 29 de 1987) – des organes constitutionnels est inacceptable. De surcroît, il existe une réserve législative au profit du Parlement : seul ce dernier peut abroger in toto une loi électorale. Prévaut là encore, dans le raisonnement de la Cour, une logique de stabilité institutionnelle. Ce faisant, ses préoccupations rejoignent celles des pères constituants de 1947, tiraillés entre l’obligée consécration démocratique du référendum et l’ontologique méfiance envers ce mécanisme jugé peu compatible avec le régime représentatif. Il est loisible soit d’encenser une telle décision – au nom du principe de continuité des institutions représentatives – soit de la critiquer vertement tant elle bride l’initiative populaire, sur le fondement non de l’article 75 C stricto sensu mais de sa lecture extensive par le juge. Il en découle un dilemme : stabilité institutionnelle versus novation populaire.

18Pour appréhender l’activisme du juge, il convient de s’arrêter sur un autre point, fort commenté en doctrine : l’abrogation de la législation électorale en vigueur emporte-t-elle « reviviscenza » (renaissance) de la législation électorale antérieure ? Telle est la finalité des questions référendaires de 2012 (CC, n° 13) : redonner vie à la législation de 1993 (Mattarellum). La Cour ne fait pas justice aux prétentions des promoteurs des référendums : la thèse de la « reviviscenza » est rejetée car « elle se fonde sur une vision “stratifiée” de l’ordre juridique, au sein duquel les normes [...] bien qu’abrogées, seraient [...] toujours susceptibles d’être de nouveau en vigueur ». Dans le cas présent, la loi électorale de 1993 a « définitivement épuisé ses effets juridiques », a été expulsée de l’ordonnancement (CC, n° 28 de 2011) ; bref, point de Lazare référendaire, Rome n’est pas Béthanie. C’est au nom de la sécurité juridique, « principe [...] essentiel pour le système des sources » et « d’importance fondamentale pour le fonctionnement de l’État démocratique » que la Cour s’oppose à la thèse de la « reviviscenza » (CC, n° 422 de 1995). Si celle-ci était acceptée, seraient de nouveau insérées, au sein de l’ordonnancement juridique, des normes précédemment abrogées avec « des conséquences imprévisibles pour le législateur [...] et pour les autorités appelées à interpréter et à appliquer de telles normes ».

  • 30 Cité par A. Chimenti, Storia del referendum, op. cit., p. 14.
  • 31 F. Sorrentino, « Sui referendum “manipolativi” », dans Studi in onore di G. Guarino, III, Padoue, C (...)

19Opérer le lien entre référendum électoral et rôle du juge constitutionnel permet de mettre l’accent sur un thème classique du droit constitutionnel italien, la dimension manipulative du référendum législatif abrogatif. L’ablation d’un mot, d’une phrase emporte des conséquences substantielles, au point de donner naissance à un nouveau texte. Le référendum électoral de 1991 (mode d’élection des députés) représente à cet égard un enjeu de taille en la matière, exprimé sans ambiguïté par l’avocat de l’État, Azzariti, qui intervient alors devant la Cour. Il constate la possibilité d’un « usage déformé du référendum abrogatif, qui permet avec des techniques apparemment éliminatives la substitution d’une législation à une autre, dénaturant complètement le sens de la loi soumise à référendum, loi dont on ne veut pas l’abrogation mais la transformation en une autre30 ». L’abrogation partielle d’une loi emporte modification de la ratio même de la loi. Le référendum négatif s’apparente, de fait, à un évident instrument de législation positive, entre les mains du peuple31. Le référendum de 1991, couplé avec celui de 1993 (mode d’élection des sénateurs), entraîne, rappelons-le, un changement de la forme de gouvernement parlementaire.

20La Cour concède que les référendums électoraux sont « intrinsèquement et inévitablement manipulatifs » (n° 13 de 2012) ; le texte subsistant est par essence différent de celui objet du référendum. Dans cette dernière décision, la Cour décèle – parmi les divers griefs frappant la question n° 1 – sa nature positive ; elle est donc déclarée non admissible. Cependant, la Cour cède à une traditionnelle facilité : le référendum de l’article 75 C serait « exclusivement abrogatif », « acte libre et souverain de législation populaire négative » (CC, n° 29 de 1987) et ne pourrait pas « directement construire une [nouvelle ou vieille] réglementation » (CC, n° 33 et 34 de 2000). Voici donc le retour de cette antique lune constitutionnelle, la césure radicale entre référendum négatif et référendum positif. On constate combien la Cour, ce faisant, se contredit en l’espace de quelques lignes : le référendum abrogatif est par essence manipulatif... tout en demeurant négatif ! Or, nombre de manipulations référendaires ont justement pour caractéristique d’être positives : l’abrogation de normes ciblées conduit à la recomposition positive d’une nouvelle législation. Sans doute la Cour estime-t-elle impossible de réfléchir autrement : en éludant cette commode fiction, elle risquerait de renforcer davantage les critiques la visant.

Conclusion

21Le référendum est au cœur d’une double rencontre : entre souveraineté populaire et démocratie représentative (logique politico-élective) et entre souveraineté populaire et démocratie constitutionnelle (logique juridico-juridictionnelle). En d’autres termes, nous abordons, avec ce mécanisme, les terres de l’éternel et schizophrénique dialogue entre droit et politique, entre impossible négation de la souveraineté populaire et nécessaire encadrement – par le droit – de cette dernière. L’instrument référendaire ne rappelle-t-il pas l’évidence suivante ? La démocratie n’a jamais signifié l’exercice du pouvoir par la masse citoyenne... qui n’en est – heureusement ? – que le titulaire abstrait et fictif. Le référendum se dessine alors dans toute sa dimension salutaire et naïve : il confère pour un jour la puissance normative au souverain, traditionnellement nu en sa banale quotidienneté.

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Notes

1 « Il y a référendum populaire pour décider l’abrogation, totale ou partielle, d’une loi ou d’un acte ayant valeur de loi, lorsque cinq cent mille électeurs ou cinq conseils régionaux le demandent. Le référendum n’est pas admis pour les lois fiscales et budgétaires, d’amnistie et de remise de peine, d’autorisation de ratifier des traités internationaux. Tous les citoyens électeurs de la Chambre des députés ont le droit de participer au référendum. La proposition soumise au référendum est adoptée si la majorité des électeurs inscrits a pris part au vote et si la majorité des suffrages valablement exprimés a été atteinte. La loi fixe les modalités de mise en œuvre du référendum. » Traduction de madame Maryse Baudrez.

2 Massimo Luciani, « Art. 75. Il referendum abrogativo », dans Giuseppe Branca, Alessandro Pizzorusso (dir.), Commentario della Costituzione, vol. I, t. 2, Bologne-Rome, Zanichelli-Il Foro Italiano, 2005, p. 599. Filippo Pizzolato, Vincenzo Satta, « Art. 75 », dans Raffaelo Bifulco, Alfonso Celotto, Marco Olivetti (dir.), Commentario alla Costituzione, II, Turin, Utet, 2006, p. 1466.

3 Le référendum législatif abrogatif est à distinguer du référendum de l’article 138 C et de l’article 132 C.

4 Roberto Bin, Giovanni Pitruzzella, Diritto costituzionale, Turin, Giappichelli, 2003, p. 351.

5 Francesco Sorrentino, « L’ammissibilità dei referendum manipolativi », dans Il giudizio di ammissibilità del referendum abrogativo (Actes du Séminaire in Palazzo della Consulta), Milan, Giuffrè, 1998, p. 191.

6 Eugenio De Marco, « Usi impropri del referendum abrogativo e giudizi di ammissibilità della Corte costituzionale », dans Il giudizio di ammissibilità […], op. cit., p. 228.

7 Giorgio Berti, « Abuso del referendum e tutela della funzione parlamentare », dans Il giudizio di ammissibilità […], op. cit., p. 31. Caravità di Toritto résume l’enjeu en une question : « Les referendum : menace ou ressource démocratique ? » (Beniamino Caravità Di Toritto, « I referendum : minaccia o risorsa democratica ? », dans Il giudizio di ammissibilità […], op. cit., p. 149.

8 Le référendum de 1993 est de nature « quasi constituante » pour Mauro Volpi, « Referendum nel diritto costituzionale », Dig. Disc. Pubbl., XII, Turin, Utet, 1997, p. 511.

9 Carlo Mezzanotte, R. Nania, « Referendum e forma di governo in Italia », Dem. & dir., 1981, p. 51. Gaetano Azzariti, « Referendum, leggi elettorali e Parlamento : la “forza” delle decisioni referendarie nei sistemi di democrazia rappresentativa », Giur. cost., 1995, p. 96. Massimo Luciani, « Il referendum impossibile », Quad. cost., 1985, p. 509.

10 Pour Paladin, le référendum est le mécanisme qui permet à la Cour constitutionnelle de rendre des décisions créatrices. Livio Paladin, Le fonti del diritto italiano, Bologne, Il Mulino, 1996, p. 275.

11 Massimo Luciani, « Omogeneità e manopolatività delle richieste di referendum abrogativo tra libertà di voto e rispetto del principio rappresentativo », dans Il giudizio di ammissibilità […], op. cit., p. 75.

12 Pour des raisons liées aux exigences de publication, la IIIe partie de l’intervention a été supprimée et ne figure pas dans ce texte. L’objectif était de mettre en exergue combien la volonté populaire a transformé, via le référendum, la République partitocratique. Non seulement le référendum a été vecteur de puissants changements économiques et sociaux, mais il a aussi contribué à faire muer la forme de gouvernement parlementaire (fin de la « Ie République » au début des années 1990).

13 La proposition de conférer une initiative au chef de l’État en matière référendaire pour trancher un éventuel conflit entre les deux assemblées n’était pas sans incidence sur la nature du régime parlementaire institué. Cette proposition de transformer le président de la République en « arbitre référendaire » a été rejetée, par crainte de le faire entrer dans le jeu partisan et partitocratique (prévention aussi louable que naïve : la neutralité ontologique d’un organe constitutionnel renvoie à une lecture irénique du droit constitutionnel). Franck Laffaille, « La mutation de la forme de gouvernement parlementaire en Italie : le chef de l’État contestable co-législateur ? », Revue française de droit constitutionnel, 2012, 1, p. 11. F. Laffaille, « Mythologie constitutionnelle : le chef de l’État, neutre et impartial garant de la stabilité du régime parlementaire italien », à paraître.

14 Cité par Giangiulio Ambrosini, Referendum, Turin, Bollati Boringhieri, 1993, p. 27. Temistocle Martines, « Indirizzo politico », Enc. del diritto, XXI, Milan, Giuffrè, 1971, p. 134.

15 Cité par G. Ambrosini, Referendum, op. cit., p. 27.

16 Cité par Anna Chimenti, Storia del referendum, Rome-Bari, Laterza, 1999, p. 9.

17 Il existe une autre limite : la demande référendaire doit être déposée entre le 1er janvier et le 30 septembre.

18 Pietro Perlingieri, Pasquale Femia, « Art. 75 », dans P. Perlingieri, Commentario alla Costituzione italiana, Naples, Ed. sc. Italiane, 1997, p. 480.

19 Antonio Baldassare, Referendum e legislazione, dans M. Luciani, M. Volpi (dir.), Referendum, Bari, Laterza, 1992, p. 42.

20 G. M. Salerno, « Referendum », Enc. del diritto, XXXIX, Milan, Giuffrè, p. 239.

21 M. Volpi, « Referendum nel diritto costituzionale », Dig. Disc. Pubbl., XII, Turin, Utet, 1997, p. 510.

22 Assertion reposant sur la croyance – naïve – en une véritable césure entre le « bon » référendum et le « mauvais » plébiscite.

23 M. Luciani, « La nuova giurisprudenza sul referendum. L’esempio della sentenza n° 22 de 1981 », Giur. cost., 1981, I, p. 456.

24 Sergio Bartole, « Dalla elaboratezza dei quesiti ai referendum abrogativi, e ritorno », dans Il giudizio di ammissibilità […], op. cit., p. 97.

25 Roberto Bin, Giovanni Pitruzzella, Diritto costituzionale, Turin, Giappichelli, 2003, p. 445.

26 Livio Paladin, « Profili problematici della giurisprudenza costituzionale sull’ammissibilità del referendum », dans Il giudizio di ammissibilità […], op. cit., p. 11.

27 Gustavo Zagrebelsky, La giustizia costituzionale, Bologne, Il Mulino, 1977, p. 472.

28 À lire les débats de l’ANC, le constituant de 1947 entend accorder une protection particulière aux lois électorales. Émerge l’idée que le peuple ne saurait porter atteinte au régime électoral gouvernant le pays sans mettre en danger la stabilité politique de ce dernier. Il est vrai que les lois électorales, depuis le traumatisme de la loi fasciste de 1923 (legge Acerbo), bénéficient d’un statut abnorme au sein de la classe politique. Pourtant, ces dernières ne sont pas mentionnées dans le texte final de l’article 75 C ; elles ne font pas partie de la liste des matières prohibées. Certains y voient la patte ultime du président de la « Commission des 75 », Ruini, favorable à ce que le peuple puisse se prononcer sur le régime électoral du pays, tant cela emporte conséquence sur son destin politique. Comment ne pas songer au destin de la République partitocratique à la lumière de cet épisode ? Si les lois électorales avaient figuré dans la Constitution (au titre des « objets » référendaires prohibés), il aurait été impossible d’organiser, au début des années 1990, les référendums mettant fin au règne de la DC, du PCI et du PSI.

29 Les développements qui suivent sont tirés en partie de la Chronique annuelle de jurisprudence constitutionnelle italienne (en collaboration avec Roberto Romboli), Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 2012, à paraître.

30 Cité par A. Chimenti, Storia del referendum, op. cit., p. 14.

31 F. Sorrentino, « Sui referendum “manipolativi” », dans Studi in onore di G. Guarino, III, Padoue, Cedam, 1998, p. 671.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Franck Laffaille, « Le référendum législatif abrogatif en Italie », Siècles [En ligne], 37 | 2013, mis en ligne le 12 décembre 2013, consulté le 26 mai 2017. URL : http://siecles.revues.org/1259

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Auteur

Franck Laffaille

Professeur de droit public
IRENEE, Institut de recherches sur l’évolution de la nation et de l’État, Faculté de droit de Nancy, Université de Lorraine

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Droits d’auteur

Tous droits réservés

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